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_社会福利投入并非西方高赤字财政的主因

2017-11-20 13:47

樊鹏(中国社科院政治学所)

尽管西方国家福利体系已经出现了某种程度的衰退,但人们可能仍然坚持认为现有的福利水平是造成高赤字问题的原因。为此,我们有必要看一下西方资本主义国家的“大账本”,从财政收支的角度分析社会福利开支是否高赤字和公共债务形成的关键。

社会福利支出对财政赤字的贡献率较低

无论是管理一个家庭还是一个国家,要做到收支平衡有两个办法:“节流”或“开源”。对政府来说,前者就是“紧缩”,包括削减政府福利,后者就是增加财税收入,使“国用丰饶”。衡量政府收入能力的一项重要指标是政府税收收入占本国GDP的比重。在西方国家,政府收入(Government Revenue)包括税收收入(Tax Revenue)和非税收收入(Non-Tax Revenue)两类,但以税收收入为主。税收收入包括社会保险收入(Social Security Contribution-以税收的形式由税务部门征收)、财产性税收(Income and Wealth Tax)以及商品和贸易进口税收(Production and Import Tax)等几个来源,以欧盟国家为例,以上三块各占比约30%,全部税收收入超过政府收入的90%。

西方的金融解放和经济全球化,并没有为政府带来超额的税收规模,相反,过去20年,为配合放松监管和刺激流动性、加强投资的需求,主要资本主义国家的政府财税汲取能力普遍出现了滑坡的状态。从欧盟的数据来看,20世纪90年代以来,欧盟主要成员国的税收收入总额(含社保收入)占本国GDP的比重一直没有增加,反而呈现平稳下降的趋势(图1)。从结构性特征来看,税收收入中间的社保金收入无论其绝对数还是相对比重都没有降低,反而出现上升的趋势。即使在2008-2009年世界金融危机爆发的大背景下,社保金收入的比重仍然在增加。相比而言,政府税收收入中间的一般性税收(即财富性税收和商业税)则在持续下降,而这一部分是政府再分配能力的主要来源。

据统计,欧盟27个成员国政府税收收入(含社保收入)占本国GDP比重平均值为39.7%。在所有欧盟国家中,税收收入占GDP比重低于平均水平的国家主要有希腊、葡萄牙、爱尔兰、波罗的海诸国以及英国,而这些恰好是政府赤字和债务最严重的几个国家和地区。

国家财税汲取能力的下降,导致这些国家面临沉重的预算压力。

在政府现有财税汲取水平下,财税盘子中到底有多大规模用于福利支出?根据欧盟2009年发布的统计,27个成员国在社会保障(Social Protection)方面的开支占GDP的平均比重为26.9%,但其中社会保险金的贡献率平均高达59%,由政府一般性税收支付的比重仅为38%。以政府一般性税收支付的比重来看,国家间存在明显差异,捷克、爱沙尼亚等国低于20%,超过50%的国家仅有丹麦、爱尔兰和英国,但后两者社会保障投入总水平低于欧盟平均水平。综合计算,欧盟范围内由政府一般性税收支付的社会保障开支仅为GDP的10%。

显然,社会保障和福利支出对于财政体系高赤字的贡献率并没有想象中那样显著,那么高赤字和公共负债到底是怎么产生的?

赤字主因是公共资金成为私营金融机构的工具

从欧盟国家的情况来看,政府公共财政赤字和债务的形成主要有两个来源:

第一,因政府预算不平衡造成的赤字,税收减少但各项开支不变,产生赤字,如果政府再借助私有银行进行公共投资和基础设施建设,便产生债务。这种情况在欧洲国家普遍存在,希腊和葡萄牙最有代表性。由于国家经济竞争力下降,本国政府在欧盟框架下又无法通过调整货币政策拉动经济,更缺乏财政资源进行公共投入,政府承压较大。为刺激经济,由银行出资替政府进行基础建设和投资,长期积累了政府债务。

第二,过度投资后,遇到经济衰退,政府对私有部门进行救助造成政府债务,这主要由金融危机引发。以爱尔兰和西班牙为例,1990年代以来这两个国家国内投资持续增长,本国银行为满足投资需要,从国际金融市场大规模融资,经济出现衰退后,国家不得不救助本国银行,结果银行欠国际金融机构的钱,转眼变成了公共债务。

再看英国的例子,其政府高赤字和负债的形成兼具以上两种情况。自1990年代中期以来,英国的财政开支规模不断上涨,但税收水平却呈现逐渐下降的趋势。与不断攀升的支出相比,财政收入能力的下降在政府赤字的形成过程中有着不可推卸的责任(图2)。金融危机发生后,在财税汲取能力不能提振的情况下,英国政府却对本国私有银行实施了前所未有的救助行动,在公债高筑后继续向其他投资银行或国际组织借钱。据统计,截至2011年9月,英国政府欠私有银行的负债总额高达22663亿英镑,占GDP的148%。其中政府净负债9668亿英镑,约占本国GDP的62.6%。2008年金融危机以来英国政府为救助破产的私有银行共出资135100亿英镑,占英国负债总额的约60%。

因此,仅就财政层面来看,西方政府赤字的背后,金融机构获利最大,通过政府债务他们可以获得按年息计算的高额利息。在英国2011财年预算中,英国政府为债务向私有银行支付的利息一项高达486亿英镑,占GDP的约3%。而同期英国政府为养老金、医疗支出和一般福利三项支出占GDP的比重约为11%,如果去除同期占GDP7%的社会保险收入,这三项支出中以政府一般性财税资源支付的总量仅为GDP的5%。在整个政府支出结构中,债务利息支出紧随社保、医疗和教育之后,成为第四块大规模的支出,而且同年英国政府债务利息增长的成本超过政府削减开支的资金总量。与英国类似,法国2011年社会保障赤字规模仅占政府2012年将要向金融机构支付的债务本金和利息的1/6。

综合以上分析,西方国家高赤字及政府负债的形成,最关键的因素并非福利。在金融资本主义时代,政府理应拥有更多税收资源,用以维护和修补因市场机制和资本流动变得脆弱的社会安全网,然而事实却并非如此。

经济全球化和金融解放,似乎并没有为西方政府带来持续增长的税收规模,在财政预算不平衡的条件下,政府高赤字或负债并非用于增补社会福利开支,而是有很大一部分因金融资本而起,或助其投资流动获利,或对其实施直接的救助,公共资金成为私营金融机构控制并渔利的工具,这才是政府负债和高赤字形成的关键。

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发布时间:2017-11-20 13:47

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